国务院《场景培育实施意见》深度解读与政策联动分析
一、《意见》核心内容与22类重点场景解析
国务院办公厅于2025年11月7日印发的《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（以下简称《意见》），是我国首次对场景培育和开放作出系统部署的纲领性文件。《意见》明确了场景的核心定义——“用于系统性验证新技术、新产品、新业态产业化应用以及配套基础设施、商业模式、制度政策的具体情境”，并将其定位为“连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁”。
五大领域22类重点场景
《意见》聚焦五大方面，提出22类场景培育和开放重点领域：
1. 打造新领域新赛道应用场景（6类）：
- 数字经济：探索元宇宙、虚拟现实、智能算力、机器人在办公、社交、消费、娱乐领域的应用。
- 人工智能：加强关键核心技术攻关，培育高价值应用场景。
- 全空间无人体系：涵盖海陆空文旅、政务、物流、卫星服务等场景，拓展低空经济。
- 生物技术：应用于新材料、建筑、能源、环保等领域，如生物基材料替代、生物能源低碳转化。
- 清洁能源：在交通（铁路、公交）、物流等领域应用，建设清洁能源运输走廊，创新智能电网、虚拟电厂等场景。
- 海洋开发：深海探测、深远海养殖、海洋生物医药等场景。
2. 建设产业转型升级的新业态应用场景（4类）：
- 制造业：智能工厂、绿色工厂、零碳园区，培育工业垂直大模型。
- 交通运输：智能交通管理、车联网、国际航班空运过境货物转运。
- 智慧物流：无人运输、智慧仓储，探索公铁水联运新场景。
- 现代农业：智慧农场，种业数字化，畜牧业、渔业全产业链数字化转型。
3. 推出一批行业领域应用场景（5类）：
- 应急管理：智能感知、无人救援、航空救援等应急救援数字化场景。
- 矿山安全：智能矿山，实现全流程自动化与风险智能防控。
- 智慧水利：“天空地水工”一体化监测，流域智能防洪调度。
- 施工安全：智慧工地，无人设备巡检与高危作业替代。
- 林业草原：空天地一体监测，生态保护与灾害防治。
4. 创新社会治理服务综合性应用场景（如政务服务领域智能审批、监管等）。
5. 丰富民生领域应用场景（如医疗健康领域的远程医疗、辅助诊断等）。
二、“场景开放与公平配置”的核心要求
《意见》特别强调“深入推动场景开放和公平高效配置”，这是政策落地的关键保障。具体包括：
1. 加大场景开放力度：政府机关、事业单位和国有企业需强化示范引领，开放自身掌握的场景资源。例如国家电网开放电力调度场景训练AI模型，广州开放空域支持无人机协同作业。
2. 促进公平高效配置：明确要求不得在地域、业绩、规模、企业性质等方面设置限制条件，防范以场景为名分割市场，服务全国统一大市场建设。
3. 协同推进三项改革：
- 准入改革：简化新技术新产品进入市场的审批流程。
- 场景改革：分批次推出应用场景项目清单，明确开放标准和路径。
- 要素改革：保障数据、土地、资金等要素向优质场景倾斜，增强公共数据供给服务能力。
4. 发挥制度试验作用：场景不仅是技术验证场，更是制度创新的“试验田”。通过场景应用暴露现有制度短板，倒逼准入政策、监管规则等制度完善，形成“技术突破—场景验证—产业应用—体系升级”的良性循环。
三、与东吴证券研报及国常会精神的联动分析
东吴证券研报指出的“新领域新赛道场景、高价值小切口场景和跨区域跨领域综合场景”与《意见》高度契合。这三大类场景正是《意见》中“综合性重大场景、行业领域集成式场景、高价值小切口场景”的具体体现：
- 新领域新赛道场景对应《意见》中人工智能、全空间无人体系等前沿领域；
- 高价值小切口场景如医疗领域的辅助诊断、矿山安全的智能感知等，聚焦细分领域解决实际问题；
- 跨区域跨领域综合场景如清洁能源运输走廊、智慧物流枢纽等，需要多主体协作和资源整合。
与深化改革开放的协同
国常会提出的“深化重点领域改革扩大制度型开放”与《意见》形成政策合力：
1. 制度型开放与场景开放的结合：
- 《意见》中的“发挥场景对制度建设的试验作用”直接服务于制度型开放。例如在低空经济、跨境数据流动等场景中探索新的监管规则，形成可复制的经验。
- 自由贸易试验区、自由贸易港作为高能级开放平台，将成为场景创新的先行区。例如海南自贸港可试点全空间无人体系的低空经济应用场景，上海临港新片区可探索跨境数据流通在元宇宙领域的应用。
2. 要素市场开放与场景要素保障：
- 国常会强调“完善要素市场开放监管制度”，这为《意见》中“协同推进要素改革”提供支撑。例如数据要素的开放共享是数字经济场景的基础，《意见》提出的数据分析挖掘、流通使用等技术创新，需要数据要素市场的制度保障。
- 商品和服务市场开放水平的提升，将为清洁能源车辆运输走廊、国际航班空运过境货物转运等场景提供更广阔的市场空间。
3. 改革与创新的双轮驱动：
- 《意见》提出的“技术突破—场景验证—产业应用”路径，与国常会“深化重点领域改革带动高水平对外开放”的思路一致。通过制度改革降低创新成本，通过开放市场扩大应用场景，最终实现新质生产力的培育。
四、政策实施路径与预期影响
实施路径
1. 分批次推出项目清单：国家发改委将牵头分批次发布应用场景项目清单，并围绕综合性重大场景组织实施若干重大项目。例如首批可能聚焦人工智能医疗影像辅助诊断、智慧矿山安全监控等成熟度较高的领域。
2. 强化示范引领：政府机关和国企率先开放自身场景。例如政务部门开放智慧审批场景，交通部门开放车联网测试道路。
3. 政策协同保障：通过中央资金支持重大场景配套基础设施建设，并在税收优惠、融资支持等方面给予倾斜。同时健全管理制度，防范技术应用风险。
预期影响
1. 加速技术产业化进程：元宇宙、人工智能等新技术将通过具体场景快速落地，“从实验室走向生产生活”。例如医疗机器人的大规模应用将提升医疗服务效率。
2. 催生新业态新模式：全空间无人体系可能催生无人机物流网络、无人农场托管等新业态；清洁能源运输走廊将带动新能源汽车产业链升级。
3. 提升国家竞争力：通过在人工智能、海洋开发等前沿领域的场景领先布局，我国有望在全球新一轮科技革命中占据主动。正如专家所言，“场景是新质生产力培育壮大的‘试验田’和‘孵化器’”。
五、总结
国务院《意见》的出台标志着我国正式将“场景培育”上升为国家战略工具。通过系统性开放22类重点场景，并协同推进准入、要素改革，不仅为新技术新产品提供了规模化商业化的“试金石”，更通过制度试验作用推动了深层次改革。结合东吴证券研报对“新赛道”“小切口”“跨区域”场景的关注，以及国常会对制度型开放的要求，《意见》将与改革开放政策形成强大合力，在数字经济、人工智能等领域打造一批具有全球影响力的应用标杆，为经济社会高质量发展注入新动能。随着各项举措的落实落细，预计未来3-5年内将在多个领域涌现出一批成熟的规模化应用场景，深刻改变人们的生产生活方式。
